近期读到的非常深刻的一本讲述中国经济的小书。
在财政领域，我们将政府提供公共品的职责范围称为政府的事权， 而将政府的财政收入叫做政府的财权。就政府与社会的关系而言，我们笼统地讨论政府地事权和财权，就政府内部的政府间关系而言，我们则要讨论事权和财权在各级政府之间的分配情况。
一级政府的财权和事权是否相称或者对称，如果事权>财权，则政府会出现赤字，无法提供公共品和公共服务的资金；反过来，如果财权>事权，则政府提供公共品和公共服务的效率就会出现问题，说明政府收缴的税收远高于应有的公共品和公共服务，当地居民未享受到与其缴税相对应的服务。
考虑到多级政府的问题后，问题更加复杂，当某些地方政府的事权超过了财权，上级政府会采用财政补助或者转移支付的形式补充地方政府的收入，使其维持事权和财权的平衡。而财权大于事权的地方政府，上级政府会要求其上交一部分财政收入。
事权分配导致的财权再分配是政府财政体制中的主要内容
改革前的中央地方关系
随着 “一五”计划和社会主义改造的完成，我国中央一地方间的基本经济和财政关系的构架已经建立起来。根据上面的分析，这种框架的基本特点是：中央控制了全国大部分的人力、财力和物力的管理和分配，这种控制是通过计划指标管理的形式，并通过建立在各个工业经济部门的 “条条”系统来进行直接的、自上而下的控制实现的。具体而言，重要的企业几乎全部纳人“条条系统直接管理，其他企业则通过“块块”系统间接管理，但是其税收和利润大部分归中央财政进行分配。
大跃进及其后果：第一次放权实践（1958~1962）
锦标赛的特点
- 公司化，各级政府以经济发展为唯一重心，不计一切代价追求钢铁和粮食产量
- 层层加码，上级政府将指标追加给下级政府，且计划和指标两本账
- 软约束，追求高指标而不计成本
产生的基础
- 通过党和国家政治体系实现的政治控制
- 以媒体为中心实现的对信息系统和社会氛围的控制
- 资源的控制
财政包干的效应和后果
财政包干制（1980~1993年）
财政包干，其基本思路就是中央对各省级财政单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，对收入下降导致的收不抵支则减少或者不予补助。
1980年到1994年分税制改革期间财政包干的发展过程：
- 1980 ~1984，包干制的试行阶段。以江苏为试点，1977年实行“固定比例分成”，即以1976年该省财政决算总支出在总收入的比例，确定上缴的比例，一定4年不变。1980年起，中央对15个下属单位实行了“划分收支、分级包干”的财政体制，其关键在于中央明确划分了与省级单位的财政收入和支出的范围，与各省分别确定一个包干基数，在包干基数的基础上确定上缴和留用的比例，这些比例原则上一定五年不变。但1981年后中央的财政收入开始下降，实际上最后15个省全部恢复了“总额分成”的办法。
- 1985~1987，包干制的过渡阶段。此时的包干体制为“划分税种，核定收支，分级包干”
- 1988 ~1993，包干制的全面推行阶段。此时全国共存在6种不同的包干形式。
- （1）收入递增包干 确定两个比例，收入的环比递增率，以及收入的留成和上解比例。超过递增率的部分收入全部留在地方，递增率之内的部分按照留成和上解比例与中央分配。北京、河北、辽宁、沈阳、哈尔滨、江苏、浙江、宁波、河南、重庆
- （2）总额分成，天津、山西和安徽
- （3）总额分成加增长分成 收入基数部分用总额分成，增长部分则除总额分成外，再加上增长分成比例，大连、青岛和武汉
- （4）上解额递增包干 这是一种不考虑其他因素，只是要求地方每年递增上解额的办法，广东和湖南
- （5）定额上解 如收大于支，以固定而不是递增的数额上解，上海，山东和黑龙江
- （6）定额补助 支大于收，以固定而不是递减的数额进行补助，有16个地区
财政分权与地方经济发展
「放权」 和「分权」
分权指的是改革开放开始后，中央为了调动地方的积极性，采取了财政包干的财政体制。
财政分权理论认为，在地方资源和生产要素可以自由流动和居民可以「用脚投票」的前提下，中央对地方的财政分权可以引发地方政府间展开良性的区域竞争，从而有效推动经济增长。
财政分权体制下地方政府是以何种方式实现经济增长的？
- 工业化，尤其是乡镇企业的兴起和繁荣。
- 乡镇企业的特点
- 散步在农村地区而不是城市，劳动力以农民为主
- 产权是属于乡镇或者村集体，是一种公有制的产权结构
- 非私有的企业产权结构或者本身具有一些优点，或者恰好符合当时的政治经济环境
- 乡镇企业主要是生产轻工产品为主，在国有企业以重工业产品为主，轻工业产品长期处于供给短缺状态的环境下占尽优势
- 地方政府的作用
- 一方面政府可以获得超包干基数的财政收入，另一方面又可以通过乡镇企业的上交利润获得预算外收入，因此兴办乡镇企业的动力极大
- 税收体制
- 企业所得税
- 流转税，按照属地征收
- 产品税，自1984年设立，按照销售收入征收，并不考虑企业的成本、盈利状况。
- 增值税，1986年国家决定将原征收产品税的部分工业产品陆续改征增值税，到1991年4月，原有的260个工业品税目中，已有174个划入增值税范围，只保留烟酒等86个继续征收产品税。
- 增值税的计算方法是 应纳税额=当期销项税额-当期进项税额，由于税率全国统一17%，实际上就是销售收入减去进厂原料成本乘以17%的结果。
- 只要开工生产，就能收产品税和增值税，因为就算企业亏钱，由于生产和管理成本在，销售额必定大于成本，也就有了税基
- 80年代，产品税和增值税一直占我国税收总收入的三分之一以上
- 产品税和增值税与规模有关
- 以企业净利润为税基征收的企业所得税到1991年只占税收总额的19%
- 企业所得税与企业的营利有关
- 流转税，按照属地征收
- 乡镇企业的特点
包干制与国有企业改革
与乡镇企业蓬勃发展的态势不同，国有企业改革走的是一条典型的“渐进式”和“摸着石头过河”的道路，经历了复杂的制度变迁的过程，先后实行过“企业基金制”、“利润留成制”、“利改税”、“承包制”、“股份制”等等。总的来说，是从企业的利润分配改革扩展到经营体制的改革，再扩展到产权制度改革。产权制度的改革发生在改革开放的第二阶段，而利润分配经营体制的改革大部分按先后顺序发生在第一阶段。
利改税： 从上交利润改为上缴国有企业所得税和收入调节税的形式。大中型国有企业一律实行55%的所得税税率，对于企业间利润率的差异，再征收调节税进行调节。征收后的利润去拿不为企业留利，不再上缴主管部门
企业银行贷款、固定资产总值的迅速增长一方面在一定程度上造成了企业利润率的迅速下降，另一方面也带来了企业上缴税金的迅速增长，这是财政包干制与企业承包制综合作用的结果。在企业承包制的作用下，企业留利比重迅速增加，上缴的所得税和调节税却没有增长；在财政包干制的作用下，地方政府和企业双双推动企业规模不断扩大，这也对中央和地方关系造成了重要的影响。
财政包干制下的中央地方关系
与改革前相比，有以下几点不同：
- 以前「条块分割」或者以「条条」为主的管理体制逐步变成了以「块块」为主的管理体制。地方政府的利益主体意识逐渐变得明确起来
- 在中央-地方-企业三者的关系中，中央政府逐渐放弃了通过直属部门对企业的直接管理，变成地方政府和企业的委托人
- 虽然中央地方关系发生了很大变化，地方政府刺激经济的方式也由直接干预变成了「放水养鱼」，但是仍然与市场经济中的经济增长有很大差别
财政包干制期间「两个比重」的迅速下降 > “财政包干制期间「两个比重」的迅速下降”《以利为利》周飞舟-2012@page:53
- 财政收入占GDP的比重，反映了国家通过财政方式进行再分配的能力的大小
- 中央财政收入在总财政收入在的比重，反映了中央政府进行再分配能力
正因为两个比重的不断下降，中央才会做出结束财政包干制，推出分税制改革。
分税制改革及其影响
分税制出台的原因：
- 中央财政的困难
- 政府和企业的关系，财政包干制不仅无法实现“政企分开”的目标，反而在一定程度上加剧了地方政府与企业的集合
分税制改革的主要内容
税制改革 - 流转税制改革，实行统一的在生产和流通环节征收增值税并实行价外计税的办法，规定了统一的增值税率(17%) - 所得税类改革，对于企业所得税，实行统一税种、统一税率（33%）、统一计税标准、取消税前还贷的政策；统一征收个人所得税 - 对资源税等税种进行了调整，并开征土地增值税 2. 中央和地方的财政体制 - 根据中央和地方支出责任的划分，按税种来划分中央和地方的收入 - 中央税，如消费税、关税、海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税、铁道、银行总行、保险总公司等部门的主要税收(营业税、所得税、利润和城市建设维护税)、中央企业的上缴利润 - 地方税，包括营业税、地方企业所得税和上缴利润、个人所得税以及其他各种规模较小的税种 - 中央和地方共享税种是增值税(中央75%、地方25%)、资源税(海洋石油资源税归中央、其他资源税归地方)、证券交易税（中央地方各50%） - ==总的原则是除增值税、资源税、证券交易税外，中央企业的税收归中央，地方企业的税收归地方。== - 实行税收返还和转移支付制度 - 分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税
分税制后的中央地方关系
发挥的作用，对中央而言：
- 通过将 财税分家 的改革，将征税的权力直接集中于中央
- 地方政府可以通过操纵税收部门而方便地“藏富于企业”，通过减免税、税收优惠政策等
- 税收地立法权收归中央
- 税务部门由上级税务部门直管，包括人员、工资、设备、业务等，与地方财政脱钩
- 将原来大量的地方财政收入集中于中央
- 主要是两税（增值税和消费税）被划为共享税和中央税造成的
地方政府的行为变化
最明显的就是地方政府对于兴办工业企业的积极性会遭受打击：
- 中央与地方共享增值税，但却不承担风险，因此地方政府的利益减小风险反而增大
- 税务部门的独立，使得地方政府为了保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。
乡镇企业大规模转制，国有企业股份化，背后也有分税制的推动。
营业税在地方政府税收体系中所占的地位上升。营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。
分税制后，地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。
- 预算外资金的主体是行政事业单位的收费
- 非预算资金的主体是农业上的提留统筹、与土地开发相关的土地出让收入
在改革开放前十五年的第一阶段，以乡镇企业为主要动力的工业化并没有对城市化造成压力，企业座落于农村和小城镇地区，劳动力以“离土不离乡、进厂不进城”的农民为主，因此这个时期的工业化速度远高于城市化的速度，也可以说是城市化滞后于工业化。
按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，供应日益紧缺的城市建设用地，并且征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。地方政府低价征收农业用地，进行平整、开发后，可以招拍挂等形式在土地二级市场上出让。在东部沿海地区，地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收入。利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样以来，土地收人银行贷款一一城市建设一一征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。
转移支付体系的建立
分税制后的[[转移支付]]体系
转移支付与地方财政状况
从分析的结果来看，虽然分税制集中县乡收人的作用非常明显，但是其所造成的不断扩大的收支缺口已经被向下的转移支付弥补。从这个角度上来说，分税制本身不应该为县乡财政的困难状况负责。但这只是总量分析，如果转移支付的分配在地区间没有实现均等化，则亦会造成某些地区县乡财政的困难。下面我们就来分析转移支付对平衡地区间财力差距的作用。
转移支付与地区间的财力差距
分税制实行十年以来提高“两个比重”和“国家能力”的目的基本达到了，但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言.
县乡财政危机
基层政权的“悬浮”状态
2000年初，中央政府在安徽省进行农村税费改革的全面试点，2002年，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开。2003年在此基础上，在全国范围内推开此项改革。
财政资金的专项化
到改革开放以前，尤其在「大跃进」时期，公社强调「一大二公」，「平调风」盛行，各地政府热衷于大规模、「大兵团作战」，以密集的劳动力修建了大量的农田水利、防洪工程、道路桥梁，这被视为新中国农村建设的最伟大的成就之一。
税费改革除了解决农民负担和县乡财政困难问题之外，还有一个重要的目标就是要以“公共财政反哺农村”，即以中央统筹的财力向农村提供公共服务，这意味着农村的公共事业的财政来源不再是农民，而是政府，特别是中央政府。这个转变是我们理解税费改革以后国家和农民关系的基础。
==这也是为什么现在农村对国家、政府的评价上升的原因，过去是自己交钱给自己提供公共服务，现在则是国家拨钱，虽然总额并不高，但是对于农民而言，一来一回，负担减轻了不少。==
农村基本公共服务
农村义务教育
发达地区的基层财政
土地征用和政府的土地收入
在新世纪，随着大批国外投资的涌人和中西部劳动力的大规模迁移，沿海地区的工业化和城市化带来了城市建设用地的短缺，城市用地制度和农地征用制度的改革为地方政府大规模征用、开发和出让土地提供了经济需求和制度保障。
目前我国土地的所有权有两种形式：全民所有制和集体所有制。全民所有制即国有土地，我国所有的城市土地均为国有，按照1982年的宪法修正案规定，“城市的土地属于国家所有”(第10条)；集体土地所有权则属于农村集体。
城市政府可以直接出让城市的土地，因为城市的土地是国有的；但是集体土地是不能直接用于建设的，必须先经过征地程序转为国有土地，才可以进入土地市场。
《农村土地承包法》（2002）规定，农户作为土地的承包方，可以进行自由转让，但是限于“土地的农业用途”，如种植、养殖等，一旦用于非农业用途，则不适用。
而将农村土地转为非农业建设用地，也就是征地是被国家垄断的，是一种政府行政行为。
对土地原有者的补偿，是按照被征收土地的原有用途计算的，包括：
- 土地补偿费，一般为征用前三年平均农业产值的6-10倍
- 安置补偿费， 农业人口数×平均农业产值的 4-6倍
- 地上附着物和青苗补偿费
土地收入是指政府通过征税、收费或者经营形式获得的、与土地征用和出让有关的收人。其中既包括了通过土地出让得到的土地出让金，也包括了各种与土地有关的税费收入。
土地财政
土地财政，包括巨额的土地使用权转让收入，还包括土地使用和开发有关的各种税收收入
- 一类是与土地直接相关的税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归地方政府，占地方公共预算收入的15% （source：2018年统计所得）
- 一类是和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税，按照分税制改革，增值税地方留五成，所得税地方留6成，占地方公共预算收入的6%
将土地使用权转让收入和相关税收加起来，占到地方公共预算收入的89%，是名副其实的「第二财政」。
当然政府卖土地除了收入，还要负担一部分支出，包括征地拆迁补偿和「七通一平」等基础性土地开发支出。综合来看，政府在土地转让有关的支出和收入基本持平，甚至比收入还高。但是除了一次性的支出收入外，进行土地开发还会促进工商业经济活动，总的来说长期上看是稳赚不赔的。
土地金融和城市化：“三位一体”的发展模式
这样以来，金融资金作为土地征用、开发、出让过程的“润滑剂”，使得政府能够迅速扩大土地开发规模、积累起大量的土地出让收人。这些土地收入，正如我们上面的分析看到的，最终大部分都投入了城市化建设之中。在这个循环往复的过程之中，政府和银行的思路都非常明确：银行的土地抵押贷款以土地作为抵押，贷款一般在1-2年之内就可以收回；财政担保贷款虽然贷款期比较长，但是有不会破产的政府财政做担保，所以也可以放心放贷；政府的收入则来自两个方面，一个是土地出让收入，只要土地可以不断征用、出让，或者只要土地出让价格足够高，政府就可以取得巨额的土地出让收入；另一方面，只要财政和金融资金不断地投入城市建设、扩大基础设施建设的规模，尽管融资规模会不断扩大，但是根据我们在上一部分的分析，政府的地方税收尤其作为预算收人支柱的建筑业、房地产业的税收收入也会不断增长、财政实力会不断增强。进一步而言，政府收入的增长又会进一步扩大融资规模和征地规模，这无疑是一个“双赢”的局面。所以，我们可以看到，土地收人银行贷款一城市建设一征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但为地方政府带来了滚滚财源，也塑造了新世纪繁荣的工业化和城市景象，我将其叫做土地、财政和金融“三位一体”的发展模式。
结语
为了扩大对于财政资金的支出和处置权限，地方政府最好的策略就是去制造更多的预算外收人。所以说，财权集中的结果并非地方贯彻中央的意志，而是地方自己去生财。从政府行为的意义上来说，集权和规范管理恰恰在一定程度上“驱赶”地方政府去开辟新的生财之道，这是我们理解新世纪土地财政和土地金融的体制原因。
所以说，虽然县级财政有大量的转移支付，而且许多县财政也有大量的自身收入，但是这些资金很容易滞留在县城一级，用于县城的建设和对县城居民的服务。我们到处可以看到繁华热闹的县城和凋敝冷清的村庄，这种鲜明的对比正是农村基层政权脱离农民，进入“悬浮”状态的明证。
地方政府展开的“财政锦标赛”严重扭曲了政府行为。政府与公司不同，不能以盈利最大化为其主要目标。政府的目标具有多重性和模糊性。地方政府不但应该关注一个地区的经济增长，更加应该关注这个地区的收入分配，应该关注“增长是谁的增长”，谁会在增长中受益，谁会在增长中受损。地方政府不但应该关注一个地区内的财政收入，更加应该关注这些公共收人如何被用于公共目的，如何公平地覆盖了地区内的大部分民众。地方政府不但应该关注修了多少路，盖了多少学校、医院，更加应该关注教育和医疗服务的质量、教育和医疗服务的公平性。政府面对的挑战在于，这些“更加应该关注”的事情怜怡是难以测量、难以检査评比、难以在短期内见效的事情，也就是说，这些“更加应该关注”的事情恰恰是难以当作“政绩”、难以作为政府的短期目标的事情。当前政治改革的一个目标是如何科学地量化“政绩”，如何使得政绩考核中包涵更多的民生内容。但是悖论在于，那些能够被“量化”的政绩恰恰难以包涵最重要的民生内容。强调政绩考核或者是“科学的政绩考核”，都只能使地方政府在追逐政绩的道路上越走越远。再者，效率并不一定是衡量好政府坏政府的首要标准。政府应该有效率，但有效率的政府不一定是个好政府。政府应该首先追求决策的正确性和科学性，而高效率对此并无多大的帮助。由此看来，当前以“大兴土木”的城市化为首要目标的地方政府无疑是走上了一条偏执的道路，其效率越高，偏执便越严重。